Mare e coste: vincolo di inedificabilità assoluta ex art. 15 L.r. Sicilia n. 78/76

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 922 del 2010, proposto da Silvio Contini, rappresentato e difeso dagli Avv. Patrizia Stallone, Arturo Cancrini, Francesco Mollica e Francesco Vagnucci, con domicilio eletto presso lo studio della prima sito in Palermo, via Antonio Veneziano n. 69;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto di Milazzo, Regione Sicilia, Regione Sicilia Assessorato Territorio e Ambiente, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Palermo, via A. De Gasperi n. 81;

per l’annullamento

– dell’ingiunzione di sgombero emessa dalla Regione Siciliana – Assessorato Territorio ed Ambiente, n.2711/2010 del 18.1.2010 (Doc. 1), notificata in data 30.3.2010;

– ove occorra, della nota prot. n. 03.03.02/7809 del 16.3.2009 (Doc. 2) con cui la Capitaneria di Porto di Milazzo ha comunicato all’odierno ricorrente l’avvio del procedimento amministrativo per ingiunzione di sgombero e recupero indennizzi “ai sensi dell’art. 7 del D.P.R.S. del 26.7.94 e dell’art. 75 della legge regionale n. 06/1997 in merito all’abusiva occupazione di area demaniale marittima in località Saliceto del Comune di Gioiosa Marea (ME) relativamente all’occupazione di un’area di mq. 357,00 per mantenere porzione di civile abitazione e corte” e della nota (Doc. 3) prot. n. 95533 del 29.12.2008 con cui la Regione Siciliana – Assessorato Territorio ed Ambiente ha invitato la Capitaneria di Porto di Milazzo “a predisporre la relativa ingiunzione di sgombero, e conseguentemente ad avviare le procedure volte al recupero degli indennizzi dovuti per l’occupazione in questione in assenza di titolo legittimante”,

– per quanto di ragione, di ogni altro atto e/o provvedimento antecedente, presupposto, conseguente o comunque connesso a quello impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Sicilia, dell’Assessorato Territorio e Ambiente, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto di Milazzo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 novembre 2011 il dott. Pier Luigi Tomaiuoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato alle Amministrazioni resistenti e depositato il 28.5.2010 Silvio Contini, premesso di essere proprietario di una casa di civile abitazione sita in località Saliceto di Gioiosa Marea (ME), via Nazionale n. 50; che la realizzazione del fabbricato in questione era stata assentita con licenza rilasciata dal Comune di Gioiosa Marea a seguito di nulla osta della Capitaneria di Porto di Messina, sul presupposto che esso fosse distante più di 30 metri dal demanio; che, a seguito delle violente mareggiate dell’inverno del 1979, al fine di salvaguardare l’antistante terrapieno, in parte eroso dal mare in tempesta, e la propria abitazione già invasa dalle acque, egli aveva partecipato con i proprietari limitrofi alla riedificazione del preesistente muro di sostegno; che per tale costruzione era stato denunziato ed aveva subito un processo penale conclusosi con assoluzione del Pretore di Patti in data 7.7.1984, sul presupposto della mancata dimostrazione della demanialità della porzione di terreno interessata dai lavori contestati; che, infatti, la linea di demanio nel tempo doveva considerarsi mutata sicché le opere realizzate insistevano su terreno non demaniale; che successivamente, in applicazione degli artt. 5 e 6 della L. 4/2003, aveva presentato domanda di concessione in sanatoria alla Capitaneria di Porto di Milazzo; che a seguito di una lunga istruttoria l’Assessorato Territorio ed Ambiente, non ravvisando ragioni ostative, aveva invitato la predetta Capitaneria a predisporre la documentazione per la formazione del titolo richiesto; che la Capitaneria aveva quindi predisposto l’atto d’indennizzo inviato per conoscenza anche al ricorrente; che tuttavia la Regione Siciliana, in contraddizione con le risultanze istruttorie ed il proprio contegno precedente, aveva in fine rigettato la richiesta di concessione demaniale marittima, non ritenendo che l’uso richiesto rientrasse tra quelli consentiti dall’art. 1 della L.R. 15/05; che con successiva nota del 29.12.2008 l’Assessorato Territorio ed Ambiente aveva invitato la Capitaneria a predisporre l’ingiunzione di sgombero; che la predetta Capitaneria aveva quindi avviato con nota del 16.3.2009 il procedimento amministrativo di ingiunzione di sgombero, il cui provvedimento finale è stato fatto oggetto di impugnazione con il presente ricorso; che nel frattempo altro procedimento penale instaurato per l’occupazione abusiva di area demaniale si era concluso in data 7.7.2009 con sentenza di assoluzione da parte del Tribunale di Patti; tutto quanto sopra premesso, ha impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati lamentandone l’illegittimità per 1) violazione e/o falsa applicazione della L.R. 4/2003, eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento illogicità ed irragionevolezza, 2) eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà con precedenti manifestazioni nel medesimo procedimento, 3) eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per carenza d’interesse pubblico, 4) ulteriore profilo di eccesso di potere per insufficienza di motivazione, 5) contraddittorietà in atti, comportamento contrario a buona fede e violazione del procedimento di delimitazione ex art. 32 del Codice della Navigazione, 6) travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, 7) eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento, contraddittorietà ed illogicità della motivazione e travisamento dei fatti.

All’adunanza camerale del 18.6.2010, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare del ricorrente, si sono costituite le Amministrazioni resistenti senza depositare memoria scritta ed instando per il rigetto del ricorso avversario; all’esito di tale adunanza il Tribunale, con ordinanza collegiale n. 141/2010, ha disposto l’acquisizione da parte dell’Amministrazione di documentati chiarimenti circa la natura dell’abuso contestato, la sua localizzazione e la sua identità o meno rispetto a quello oggetto delle sentenze assolutorie prodotte dal ricorrente, nonché copia di tutti gli atti endoprocedimentali e del verbale contenente la notizia di reato 11/2003, nonché, a cura del ricorrente, copia integrale della sentenza assolutoria del 14.8.2009.

All’esito della successiva adunanza camerale del 22.10.2010 il Tribunale, con ordinanza n. 958/2010, ha sospeso l’esecuzione del provvedimento impugnato.

All’udienza dell’8.11.2011 il ricorso, su concorde richiesta dei procuratori delle parti, è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato ed in quanto tale deve essere rigettato per i motivi di cui appresso.

Con un primo motivo di doglianza – rubricato “violazione e/o falsa applicazione della L.R. 4/2003, eccesso di potere per travisamento dei fatti e sviamento illogicità ed irragionevolezza” – il ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato perché lo stesso farebbe riferimento all’art. 1 L.R. 15/2005 che atterrebbe esclusivamente alle ipotesi di rilascio di concessioni demaniali ovvero al loro rinnovo, non già alla regolarizzazione di occupazioni abusive di porzioni demaniali.

La censura non ha pregio.

E’ evidente che lo spettro delle utilizzazioni possibili dei beni da rilasciarsi in concessione demaniale marittima non può che essere lo stesso sia che tali beni vengano concessi in godimento per le vie ordinarie sia – ed a maggior ragione – che tale godimento venga concesso “in sanatoria”.

Opinare diversamente significherebbe interpretare la norma finanziaria invocata dal ricorrente siccome attributiva di facoltà maggiori a coloro che hanno violato la legge rispetto a coloro i quali si sono conformati alla stessa: non mette conto di spiegare oltre perché siffatta interpretazione non possa essere avallata.

Con un secondo motivo di ricorso – rubricato “eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà con precedenti manifestazioni nel medesimo procedimento” – il Contini lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato perché esso sarebbe in contrasto con i pareri favorevole degli enti competenti rilasciati nel corso dell’istruttoria e con le stesse valutazioni endoprocedimentali operate dalla Regione.

Anche tale censura non ha pregio.

La determinazione dell’Amministrazione regionale resistente si fonda sul parere dell’Ufficio legislativo e legale prot. n. 12195 del 10.7.2007, pure acquisito al procedimento in questione, e a monte sulla corretta interpretazione della legge regionale 15/2005, con la conseguenza che la differente manifestazione d’intenti endoprocedimentale della stessa Amministrazione contenuta nella nota n. 86716 del 1.12.2006 non può avere alcuna rilevanza (nemmeno in punto di affidamento, stante la sua improduttività di effetti giuridici), tanto più che essa non reca alcuna differente valutazione sul punto decisivo degli usi assentibili in sede di concessione in sanatoria oggetto di valutazione nel provvedimento finale; né tanto meno, nell’invocata ottica della contraddittorietà endoprocedimentale, possono rilevare i pareri resi dalle alte Amministrazioni nella cura di diversi interessi pubblici e non aventi ad oggetto la valutazione del medesimo punto di diritto controverso.

Con una terza censura – rubricata “eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per carenza d’interesse pubblico” – il ricorrente lamenta la mancata valutazione da parte dell’Amministrazione del proprio interesse oppositivo alla permanenza nella porzione dell’immobile abusivamente occupata ed il conseguente suo mancato bilanciamento con l’interesse pubblico allo sgombero.

Con una quarta censura – rubricata “ulteriore profilo di eccesso di potere per insufficienza di motivazione” – il ricorrente lamenta la mancata motivazione delle ragioni della ritenuta prevalenza dell’interesse pubblico al ripristino dei luoghi.

Le due censure, che in quanto strettamente connesse possono essere esaminate congiuntamente, non possono essere condivise.

Osserva il Collegio, in primo luogo, che in giurisprudenza non è affatto pacifica la configurabilità di un legittimo affidamento per protrazione temporale dell’illecito in materia di occupazioni abusive ed abusi edilizi, registrandosi diversi autorevoli arresti secondo cui tali atti risultano dovuti in ogni caso ed a prescindere da qualsivoglia specifica motivazione delle ragioni di interesse pubblico e di prevalenza delle stesse sugli interessi del privato (C.d.S., Sez. V, 27.4.2011 n. 2497; .Cd.S., Sez. IV, 1° ottobre 2007, n. 5049; C.d.S,. 10 dicembre 2007, n. 6344; C.d.S., 31 agosto 2010, n. 3955; C.d.S., Sez. V, 7 settembre 2009, n. 5229).

Anche a volere ritenere astrattamente configurabile un affidamento in subiecta materia, ritiene il Collegio che l’onere di bilanciamento dei contrapposti interessi (pubblico alla riacquisizione del bene demaniale e privato al mantenimento dello stesso) e di adeguata motivazione presupponga innanzitutto che il predetto affidamento sia incolpevole.

Tale “non colpevolezza” non può essere ravvisata nel caso di specie, posto che sin dall’immediatezza della realizzazione dell’abuso la Pubblica Amministrazione, nel suo potere di vigilanza, ha avviato diverse iniziative volte al recupero della porzione di bene interessata dall’occupazione, con la conseguenza che la questione della demanialità è sempre stata controversa tra le parti.

Con una quinta censura – rubricata “contraddittorietà in atti, comportamento contrario a buona fede e violazione del procedimento di delimitazione ex art. 32 del Codice della Navigazione” – il ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento perché adottato senza previa attivazione del procedimento di delimitazione dei confini, previsto dall’art. 32 del Codice della Navigazione in caso di incertezza oggettiva degli stessi.

Tale motivo è stato apprezzato favorevolmente dal Tribunale in senso all’ordinanza sospensiva n. 958/2010 resa in corso di causa.

Ritiene il Collegio, re melius perpensa ed all’esito dell’istruttoria e del completo spiegarsi del contraddittorio sul punto, che anche siffatta doglianza non possa essere condivisa.

E’ vero che i due procedimenti penali per occupazione abusiva del terreno in questione (scaturiti dalle segnalazioni della Capitaneria di Porto) si sono conclusi con sentenze di assoluzione del ricorrente per il mancato raggiungimento della prova della demanialità della superficie occupata.

Osserva il Collegio, tuttavia, che il procedimento penale e quello amministrativo hanno all’evidenza regimi differenti in punto di valutazione delle emergenze istruttorie e di sufficienza delle stesse, sicché non è irragionevole che il primo, in ragione della regola aurea della necessità di prova della colpevolezza al di là di ogni ragionevole dubbio, possa concludersi con una sentenza di assoluzione per mancata prova della demanialità di un bene ed il secondo possa ritenere accertata la legittimità di un atto amministrativo di sgombero che quella demanialità presuppone.

Ciò posto, deve ritenersi che la richiesta inoltrata dal ricorrente di concessione demaniale in sanatoria della porzione di immobile oggetto di controversia valga a fondare, nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, quanto meno una presunzione di appartenenza del predetto bene al demanio.

In altri termini, a fronte di un riconoscimento implicito da parte del privato della demanialità del bene (implicito nella richiesta di concessione demaniale), deve ritenersi che l’Amministrazione legittimamente abbia dato per non contestata la sua natura pubblica.

In tale situazione fattuale l’invocato avvio del procedimento di delimitazione dei confini non può ritenersi dovuto per assenza del presupposto della oggettiva incertezza dell’appartenenza soggettiva del bene.

Resta fermo, ovviamente, che il ricorrente, laddove ritenga che la porzione di bene in questione sia di sua proprietà, ha ancora a disposizione gli ordinari strumenti di tutela dominicale davanti al giudice ordinario.

Con un sesto motivo di ricorso – rubricato “travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria” – il Contini lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato perché esso non avrebbe tenuto conto del fatto che il terreno in questione avrebbe perso la sua natura demaniale, in quanto adibito da tempo immemorabile a pertinenza dell’abitazione e senza alcuna possibilità di utilizzazione a fini pubblici marittimi.

Il motivo è infondato.

La tesi del ricorrente è che la prolungata occupazione del terreno da parte sua (occupazione che risalirebbe per vero, secondo quanto esposto in ricorso, al 1979) abbia fatto perdere allo stesso la natura demaniale

E’ noto, tuttavia, che tra le caratteristiche fondamentali dei beni demaniali naturali (quale quello in oggetto) vi è, ex art. 824, I comma c.c., la inusucapibilità, sicché nessun effetto può essere collegato al mancato uso dello stesso ed al contemporaneo uso da parte dei privati anche per periodi prolungati di tempo.

Con un ultimo motivo di ricorso – rubricato “eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento, contraddittorietà ed illogicità della motivazione e travisamento dei fatti” – il Contini lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato perché difetterebbe di proporzionalità e perché analogo trattamento non sarebbe stato riservato ad immobili vicini versanti nelle medesime condizioni.

Quanto al primo profilo, osserva il Collegio che nessun difetto di proporzionalità può essere ravvisato poiché è la legge, a fronte dell’occupazione abusiva di immobili demaniali, a richiedere la loro restituzione e l’eliminazione delle opere ivi realizzate.

Il secondo profilo della censura, invece, è inammissibile per genericità prima che infondato, dal momento che il ricorrente non si è premurato di allegare quali sarebbero gli immobili circostanti versanti nella medesima condizione e le ragioni di tale “medesimezza” di situazione.

In ogni caso vale la pena rammentare che “non è predicabile l’eccesso di potere per disparità di trattamento fondato su provvedimenti illegittimi atteso che le situazioni giuridiche che comportino violazione di legge non possono essere invocate per pretendere ulteriori provvedimenti contra jus” (T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 14/03/2011, n. 2239; T.A.R. Catania, Sez. I, 20.9.2010 n. 3763; C.d.S., Sez. IV, 27.8.2010 n. 5980), e che esso non può riguardare provvedimenti vincolati quale quello in esame, trattandosi di vizio proprio dell’agire discrezionale (Consiglio Stato, Sez. IV, 24/02/2011, n. 1235; T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II, 16/12/2010, n. 2964; T.A.R. Lazio Latina, Sez. I, 6.12.2010 n. 1935).

Le spese di lite possono essere compensate avuto riguardo all’afflittività del provvedimento impugnato ed alle peculiarità fattuali, in punto di prova della demanialità, sottese alla controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima,

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.